一、我盟救灾救济工作的现状

    锡盟地处内蒙古自治区中部高原寒冷地带，风大沙多，降水量少，蒸发量大，是自然灾害的多发地区。全盟经常性灾害有干旱、雪灾、沙尘暴、洪涝等。其特点是干旱、风雪（白灾）灾害的发生频率高，十年九旱，危害面积广，损失大。特别是近几年来，由于大气环境影响以及人为因素，造成天然草地退化、沙化，导致全盟生态环境恶化，加剧了干旱、风雪在和沙尘暴等自然灾害的发生和危害，给人民群众的生产生活带来了很大困难。多年来，全盟各级民政部门在党委政府的领导下，以对党和人民政府高度负责的精神，把救灾救济工作作为民政工作的中心任务，认真总结救灾工作经验，根据社会主义市场经济发展对救灾救济工作提出的新要求，积极调整工作思路，加强领导，强化措施，大胆探索，勇于创新，建立完善救灾工作管理体系和制度，改革创新救灾款物管理体制，使全盟救灾救济工作取得了一定成效。在肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，与新时期救灾救济工作的要求和灾区人民群众的需求相比，我盟救灾救济工作还存在着一些薄弱环节。当前全盟救灾救济工作中存在的问题和困难主要有以下五个方面。

    （一）救灾救济与社会救济工作尚未完全分离，传统模式仍在延续。灾害救助制度是一项在灾害发生后，对无自救能力的受灾农牧民在衣食住行等方面给予救助的制度，具有应急性和阶段性的特点。而城乡社会救助制度则是一项以定期定量救助为主，以临时救助为补充的救助制度。其对象是城乡居民因各种不确定因素造成生活困难时，给予定期定量救助或临时性救助。该项制度的对象具有动态性，并且有固定对象。

从上世纪90年代开始建立的救灾工作分级管理、救灾款分级负担机制，到国家自然灾害预案的出台，其目的旨在提高救灾救济工作的应急能力水平，改变过去发生灾害后逐级上报，层层下达的传统的、被动的救灾救济模式。从我盟的情况看，传统的模式仍然在延续，表现在开展救灾救济的同时还在承担着城乡其他社会救助的任务。其主要原因是地方各级人民政府没有完全承担其在救灾救济和社会救助工作中应承担的责任。从国家层面讲，随着国家综合国力的增强，国家在社会保障事业方面的支出越来越大，政府主导，分级管理是政府在社会保障工作的方针政策。也就是说，从中央到地方各级人民政府是社会保障事业的主体，也是救灾救济和社会救济工作的主体。国家已出台了各项政策法规并在年度政府收支分类科目中，将民政各项资金的款项逐一分类加以说明并安排了一定数量资金。但地方政府在落实这些政策措施和在安排年度财政预算方面做的远远不够，“等、靠、要”的思想严重。主要体现在：部门之间协调不够，各级政府没有按照年度政府收支分类科目足额列支预算。总之，目前，救灾救济工作部门在开展救灾救济工作的同时，在很大程度上还承担着其他社会救济工作，救灾款弥补其他社会救济款。

（二）救灾物资储备库容量小，物资单一。救灾应急反应能力的快与慢，主要体现在突发性灾害发生后，灾区所需的救灾物资能否及时运至灾区，灾民的衣食住行能否在最短的时间内得到妥善安置。我盟救灾储备制度建设相对滞后，主要表现在地方财政无投入，现有储备库简陋，库容量有限，储备物资的功能和适应性差、单一，而且现储备的物资是2004年我盟发生地震时，国家民政部、自治区民政厅调拨的中央级调控物资，有随时调走的可能性。我盟是一个高寒地区，取暖期长达7个月之久，如果在这个季节发生破坏性地震，这些物资无法抵御严寒，使我盟救灾应急能力面临很大的问题。

（三）救灾通讯网络平台建设及救灾救济工作信息传输的手段落后。救灾工作通讯网络平台的功能是灾情发生后，通过视频、图片、文字将受灾程度及时传送到上一级部门和向社会发布图文并茂的灾情信息，为上级提供决策依据和引起社会各界的重视。该平台应具备以下条件：从软件方面讲，应配备必要的专业人才、各类基础性数据；硬件方面，应配备电脑、移动电话（或卫星电话）、摄像器材、数码相机、GPS卫星定位仪以及必要的交通工具等设备。目前，我盟救灾救济工作通讯网络建设相对滞后，主要体现在：工作人员素质参差不齐，设备落后，虽然初步建立了基础性数据库，但很不完善。现有通讯网络的水平，只能与自治区民政厅、旗县市区民政部门通过电子邮件、传真、电话传送信息，尚没有建立与苏木乡镇互通灾情信息机制和从灾害发生第一现场传送灾情信息的能力。

（四）尚未建立完善的救灾数据库。我盟地域辽阔，人口居住分散，加之各种灾情频繁发生，尤其是发生严重的雪灾时，给查灾、核灾、救灾、救济等工作带来了极大的困难。以1999年12月31日发生的雪尘暴为例，灾情发生后，国内外救助机构及社会各界给予高度关注，纷纷伸出了援助之手，要求我们在短时间内提供受灾情况基本数据。当时由于部分地区通讯瘫痪、交通堵塞，造成各种数据难以统计的局面；2004年3月24日我盟东乌旗与西乌旗交接处发生了地震，灾情发生后，国家民政部要求每隔2小时报一次灾情情况，当时我们到达震中时灾害发生近7个小时，可是我们不知道震中的苏木、嘎查有多少户、多少人，也不知道与震中地区毗邻苏木、嘎查的情况，因此一直未能上报灾情方面的有关数据。从上述两个例子不难看出，如果当时我们建立了以苏木、嘎查为单位的基本情况数据库，我们就可以将受灾地区的基本情况及时反馈给上级部门后，再做灾情损失方面的核实工作就很方便、快捷。对此，为了改变工作中出现的被动局面，从2005年开始，我盟建立了以嘎查（村）为单位的基本情况数据库，其内容包括：嘎查（村）的草场面积、耕地面积、退耕还林面积及当年播种面积，总户数、总人口，其中贫困人口、特困人口、享受农村牧区低保人口、五保户、牲畜头数以及苏木乡镇主要领导、分管领导、民政助理、嘎查（村）长联系方式等方面的数据。这些数据的价值在于：一是可以直接与受灾地区联系；二是只要确认某一地受灾就可以从数据库中调出其基本情况；三是有利于掌握受灾区域内民政救济对象的基本情况，可以做到重点突出，有的放矢地开展救灾救济工作。虽然这一数据在救灾救济工作中起到了一定的作用，但还是不能满足工作的需求，需进一步完善和充实。

（五）尚未建立救灾工作会商和资源共享机制。救灾工作是一项政策性强、涉及面广的工作。民政部门在党委政府的统一领导下，充分发挥职能部门作用的同时，要建立健全与财政、水利、地震、气象、农牧业、公安、交通、粮食、卫生、红十字会等部门在救灾工作方面的合作制度，建立定期或不定期的救灾工作会商机制，做到救灾工作在信息、数据、物资等方面资源的共享，使救灾工作资源进一步得到合理配置。从而提高救灾工作的及时性和准确性。但我盟尚未建立起此项工作的共享机制。

二、今后一个时期救灾救济工作的重点

鉴于上述存在的问题，我们结合实际进行了一些深入调研和思考，并采取一些行之有效的措施加以改进。今后我盟救灾救济工作着重抓好以下几项工作：

（一）完善救灾物资储备制度。建立救灾储备物资管理，构建救灾储备仓储网络，使救灾工作的客观要求，在紧急安排灾区生产生活方面将发挥不可替代的作用。我盟已在原有区级物资储备库的基础上，将进一步完善各级救灾物资储备设施设备。积极向行署汇报，与财政部门协商，建立救灾物资储备资金投入长效机制，购置必要的、符合地方实际的救灾物资，从而提升救灾应急能力水平。

（二）加快完善救灾数据库建设。进一步充实现有数据，将农村牧区所有民政救济对象的基本情况、特困户基本情况录入微机；争取将苏木乡镇基本情况（包括主要公路、桥梁、涵洞、水库、距旗县所在地里程等）标注在行政区划地图电子版上；顺应城乡社会救济工作一体化的发展趋势，提高城镇突发性灾害的应对能力，将城镇基本情况（包括总户数、总人数、民政救济对象以及重点场所和设施），以社区为单位充实到数据库中。逐步建立盟、旗（县市区）、苏木（乡镇）三级救灾救济工作基础数据库。

（三）加强救灾通讯网络平台建设。作为掌握灾害情况的重要手段，要进一步加强通讯网络平台建设，建立全盟灾情管理信息系统，延伸到全盟苏木乡镇并投入业务化运转，实现灾情信息的快速传递和及时沟通。每遇灾害保证24小时内就能够较为准确地掌握灾害发生的基本情况以及地方所采取的措施，并能对灾害进行初步评估，提出灾害对策。与此同时，保证上级的救灾决策等指令也能够在最短的时间内下达一线，切实提高灾害管理的时效性。

（四）建立救灾工作会商制度。今后，要通过加强救灾综合协调工作和会商制度，切实解决救灾工作中过去较为普遍存在的部门间协调性较差，信息沟通较少，抗灾救灾工作多头宣传等问题，整合资源，增强救灾工作的针对性，提高救灾工作效率和救灾资源的使用效益，使我盟救灾工作的专业化、规范化得到落实，使政府灾害决策的水平进一步提高。通过努力，使我盟抗灾救灾协调机制得到确立，遇有灾害，行署各有关部门要密切配合，通力合作，加大抗灾救灾投入，全力以赴支持灾后抗灾救灾，形成良好的救灾合力。

（五）加强救灾救济工作人员的业务培训工作。随着社会经济的发展，救灾救济工作将面临诸多挑战，救灾工作的整体走向、目标也发生了相应的变化，把握这些变化需要有一支专业水平较高的救灾救济工作队伍。但是，由于救灾工作人员行政工作繁忙，研究风气不浓，制约着救灾工作的发展。因此，如何做好灾害预测、救灾工作协调和紧急救助的落实，切实提高全盟救灾救济工作人员的现代化专业水平较为紧迫。要积极选派救灾救济工作人员参加国家民政部、自治区民政厅和盟级组织的各类专业培训。在参加上级培训学习的同时，主动搞好本级救灾救济工作的业务培训，从而进一步提升全盟救灾救济工作的质量和专业水平。

三、建议

救灾救济工作的基本任务是应急性救助。近几年，随着社会经济的发展，救灾救济工作也有了长足的发展，各项制度不断完善，投入不断增加，救灾救济的应急能力有了很大的提升。但是传统的救灾救济工作模式仍未得到改变，尤其是社会救助工作分工细化以后，感到救灾救济工作是其他社会救助制度的“配套工作”，只要救助方面需要款物都可以从救灾款物中列支或使用，成为“补漏拾缺”的制度。对此，我们认为，领导重视是做好各项工作，推进各项事业发展的关键。要想提高救灾应急能力，改变既要救灾又要承担其他社会救助的局面，需要我们民政部门做许多方面的工作。从自治区层面上，首先要建立和完善各项社会救助配套制度，制定严格的各项资金投入机制；第二是要求各级政府必须严格按照年度政府收支分类科目，将所有民政资金足额列支预算，使各项民政资金严格按照预算科目支出，从而解决民政资金相互占用的问题。否则，救灾工作既要救灾又要补充其它社会救助方面缺失的局面将无法改变；第三按照2007年度政府收支分类科目“208类15款02项”地方自然灾害生活补助中明确的用途，协调有关部门，安排部分救灾物资购置款和救灾设备购置款，从而提高救灾应急能力。